?2001年從北京第二外國語學院畢業(yè)的朱紅莉開始了自己的導(dǎo)游生涯。“近十年做導(dǎo)游的時間我都很難找到歸屬感。我屬于大家說的那種社會導(dǎo)游，就是沒有固定的旅游公司，哪里需要哪里去。”已經(jīng)考上研究生的朱紅莉向《法制日報》記者談起她的導(dǎo)游生涯時，沒有一絲留戀甚至還有抵觸。“墊付對于我來說基本每次都是，好一點兒兩個月之后就能拿到錢，差的時候就不好說了。有時我真的不想昧著良心把外國游客拉到那些店里，任他們漫天要價卻不能說，很不舒服。”朱紅莉感慨地說。
和朱紅莉有著同樣經(jīng)歷的導(dǎo)游不在少數(shù)。導(dǎo)游是我國旅游從業(yè)人員隊伍的重要組成部分。近年來，隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，導(dǎo)游隊伍呈現(xiàn)快速增長趨勢。2009年全國導(dǎo)游總數(shù)就已經(jīng)超過52萬。這樣龐大的一個群體，行為需要規(guī)范，權(quán)利更需要保障。
導(dǎo)游管理體制存在頑疾
上海師范大學旅游法治研究中心主任王玉松在接受記者采訪時說，與快速擴張的導(dǎo)游隊伍、多元化發(fā)展的導(dǎo)游執(zhí)業(yè)形態(tài)相比，我國現(xiàn)行的導(dǎo)游管理體制無法與其相匹配，存在著不少問題。
王玉松說，導(dǎo)游用工關(guān)系性質(zhì)模糊不清，社會導(dǎo)游權(quán)益保障水平很低。目前，除了旅行社專職導(dǎo)游與旅行社之間的用工關(guān)系可以明確地界定為勞動關(guān)系外，其他社會導(dǎo)游在提供導(dǎo)游服務(wù)時的用工關(guān)系如何定性模糊不清。“比如社會導(dǎo)游和導(dǎo)游服務(wù)公司之間的關(guān)系、兼職導(dǎo)游與旅行社之間的關(guān)系等。因為用工關(guān)系性質(zhì)不明，各方的權(quán)利、義務(wù)和責任也都不明確，致使導(dǎo)游尤其是社會導(dǎo)游的各項權(quán)益保障水平非常低，幾乎處于無任何保障狀態(tài)。”導(dǎo)游工作的性質(zhì)和旅游市場發(fā)展的需要，都決定了導(dǎo)游職業(yè)社會化是其必然的發(fā)展趨勢。但目前對社會導(dǎo)游的管理水平卻非常低。從社會導(dǎo)游管理機構(gòu)目前的職能范圍看，也就僅限于提供注冊辦證和年審刷卡服務(wù)。雖然也有些機構(gòu)嘗試開展一些職業(yè)培訓活動，但并不系統(tǒng)化和常態(tài)化，對社會導(dǎo)游的吸引力也不大，完全是憑興趣自愿決定是否參加的。
王玉松表示，要根治我國旅游市場上導(dǎo)游服務(wù)的種種弊病，就應(yīng)當明確導(dǎo)游執(zhí)業(yè)行為的具體規(guī)范，并對違反規(guī)定的導(dǎo)游施以嚴厲的懲處，同時還必須完善并落實導(dǎo)游人員的各項保障制度。就我國目前的情況看，相關(guān)法規(guī)對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)行為規(guī)范已經(jīng)有了比較細致具體的規(guī)定，而導(dǎo)游人員的一些權(quán)益保障制度尚不健全，比如導(dǎo)游人員合法收入的保障制度、導(dǎo)游執(zhí)業(yè)過程中的意外傷害保險制度等。保障制度的不健全也導(dǎo)致對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)中的違法行為難以嚴厲查處。
完善導(dǎo)游權(quán)益保障制度
剛剛頒布的旅游法直面導(dǎo)游服務(wù)市場的現(xiàn)實問題，按照規(guī)范和保障并舉的制度設(shè)計思路，在明確導(dǎo)游人員執(zhí)業(yè)規(guī)范的同時，完善了導(dǎo)游人員權(quán)益保障制度，同時也指明了我國導(dǎo)游管理體制改革的方向。”王玉松說。
王玉松詳細地向記者解讀了旅游法對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。從絕對數(shù)量方面看，全國導(dǎo)游數(shù)量已超過了旅游業(yè)務(wù)的實際需求，但從導(dǎo)游隊伍構(gòu)成看，結(jié)構(gòu)性矛盾又非常突出，與市場的實際需要脫節(jié)。旅游法中規(guī)定的導(dǎo)游執(zhí)業(yè)資格制度可以在一定程度上調(diào)控導(dǎo)游隊伍結(jié)構(gòu)，使得其更符合市場需求。
王玉松說：“我們現(xiàn)在呼吁導(dǎo)游職業(yè)應(yīng)當社會化，但這個職業(yè)社會化絕不可等同于導(dǎo)游職業(yè)自由化，導(dǎo)游不必一定要隸屬于某個旅行社或景區(qū)(點)，但是導(dǎo)游提供有償導(dǎo)游服務(wù)必須通過旅行社或景(區(qū))點的委派。因此旅游法中規(guī)定實行旅行社委派導(dǎo)游服務(wù)制度是非常正確的，這樣可以避免導(dǎo)游直接和團隊或客人進行交易。防止旅游者的利益受到侵害，也預(yù)防旅游市場陷入混亂的無序競爭。另外旅游法中對導(dǎo)游服務(wù)過程中的行為規(guī)范也作出相應(yīng)規(guī)定。”
相對于旅游法對導(dǎo)游人員行為規(guī)范的規(guī)定，王玉松更愿意談的是對導(dǎo)游權(quán)益保障的規(guī)定。導(dǎo)游作為旅游從業(yè)人員是屬于被規(guī)范的對象，但是從人的權(quán)利角度而言，他們的合法權(quán)益也需要法律給予明確保障。對導(dǎo)游規(guī)范和保障并舉是這部法律中的一大亮點。
王玉松說，目前我國導(dǎo)游人員的收入來源主要有基本工資、帶團津貼、傭金分成或回扣和小費等。但根據(jù)抽樣調(diào)查的結(jié)果，有超過七成的導(dǎo)游都沒有基本工資，所謂的帶團津貼也非常低，與導(dǎo)游工作的辛苦程度和勞動強度根本就無法匹配。目前導(dǎo)游收入的主體部分是靠安排購物、增加自費項目獲取的回扣。
“這也就不難理解為什么導(dǎo)游紛紛變身導(dǎo)購、逼迫游客參加自費項目了。”王玉松表示，通過立法明確我國導(dǎo)游的薪酬制度，并使其得到真正落實，是保障導(dǎo)游人員合法權(quán)益的應(yīng)有之意，也是提升導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的必要前提。旅游法中明確規(guī)定要保障導(dǎo)游合法收入，而且這種保障不僅涵蓋了訂立勞動合同的導(dǎo)游，也包括臨時聘用的導(dǎo)游。
王玉松說，導(dǎo)游根據(jù)所帶團隊游客人數(shù)向旅行社交納的費用，也被稱為“買團費”，是目前導(dǎo)游服務(wù)市場的“潛規(guī)則”。尤其在聘用臨時導(dǎo)游提供團隊服務(wù)時，有不少旅行社在要求導(dǎo)游“買團”的同時還會要求導(dǎo)游墊付全程的接待費用。這種做法嚴重違反公平原則，違反勞動法的規(guī)定。“旅游法中規(guī)定旅行社不得要求導(dǎo)游墊付費用或向?qū)в问杖∪魏钨M用。表明了國家維護導(dǎo)游人員合法權(quán)益、整頓導(dǎo)游服務(wù)市場秩序的堅定決心。”王玉松還注意到旅游法中還規(guī)定了旅游者不得損害導(dǎo)游合法權(quán)益的相關(guān)內(nèi)容。導(dǎo)游在接受旅行社委派，為旅游者提供導(dǎo)游服務(wù)時，其合法權(quán)益也應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo。旅游法中的規(guī)定體現(xiàn)了旅游者權(quán)利義務(wù)的對等性，同時也是對旅游者非理性維權(quán)、損害旅游從業(yè)人員合法權(quán)益行為的一種警示和震懾。
行業(yè)組織是管理改革方向
王玉松說，如今在國外的導(dǎo)游管理中，協(xié)會在行業(yè)自律、規(guī)范等方面起到的作用不斷加強。面對競爭日益激烈的旅游市場，營利性的市場主體(比如旅行社、導(dǎo)游服務(wù)公司、導(dǎo)游中介公司等)因其以牟利為主，在管理導(dǎo)游隊伍時無法著眼于宏觀的、長遠的考慮。因此會無法保障導(dǎo)游的社會福利，也不利于導(dǎo)游資源的共享。而由政府作為導(dǎo)游管理的直接管理主體，公權(quán)介入過深，也易過度壓抑導(dǎo)游職業(yè)的靈活性。所以非營利性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會，較為適宜作為導(dǎo)游的直接管理主體，從而避免上述弊端，促進旅游產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。
旅游法中對申領(lǐng)導(dǎo)游證條件規(guī)定的表述中有一句是“與旅行社訂立勞動合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊”。王玉松表示，這個提法看似平常，實則意味深遠，它創(chuàng)新了我國導(dǎo)游人員管理體制，明確了社會導(dǎo)游管理改革的方向——建立行業(yè)組織管理體制。根據(jù)這個規(guī)定，今后申領(lǐng)導(dǎo)游證的人員，可以通過兩個途徑辦理：一是與旅行社簽訂勞動合同，通過旅行社辦理，由旅行社對該導(dǎo)游進行執(zhí)業(yè)管理(這類導(dǎo)游是旅行社導(dǎo)游)；二是在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊，通過該組織辦理，由該組織對導(dǎo)游進行執(zhí)業(yè)管理(這類導(dǎo)游是社會導(dǎo)游)。
王玉松建議，各地的導(dǎo)游服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該立即進行改革轉(zhuǎn)制，一方面在全國統(tǒng)一將這類機構(gòu)定性于社會團體性質(zhì)的法人，以符合行業(yè)組織的基本特征；另一方面加快完善這些機構(gòu)在社會導(dǎo)游管理方面的職能、職責。
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